一、有关规范性文件

惠阳区院开展对行政违法行为监督和行政强制措施监督主要依据的规范性文件是《广东省人民检察院关于开展行政违法检察监督试点工作的意见》、广东省人民检察院关于印发《惠州、中山、云浮三市检察机关行政违法检察监督工作总结及下阶段工作意见》、《惠州市人民检察院关于开展行政违法检察监督的工作意见》、《惠州市人民检察院关于协同开展行政违法检察监督工作的规定》、《惠州市人民检察院民事行政检察部门与控告申诉检察部门关于办理民事行政监督案件协作机制的意见》等规范性文件。

二、主要做法

（一）成立惠阳区人民检察院行政违法检察监督试点工作领导小组。领导小组由检察长刘小军任组长，主管副检察长张伟青任副组长，其他党组成员均为领导小组成员，领导小组下设办公室，主管副检察长张伟青兼任办公室主任，反贪、渎检、侦查、预防、公诉、控申、监所、民行等部门负责人任办公室成员，认真开展试点工作。具体工作表现在：第一，对具体行政行为违法，导致相关利益遭受侵害且无其他有效救济途径的，采取发出检察建议的方式，要求相关部门变更或撤销具体行政行为；第二，对具体行政行为违法或行政机关不作为，导致相关利益遭受侵害且无其他有效救济途径的，检察建议不足以规制违法、不当行政行为的，采用发出纠正违法通知书的方式督促其纠正；第三，对行政检察工作中发现行政人员有贪污贿赂、渎职侵权等违法行为线索的，移送纪检监察部门处理。涉嫌职务犯罪的，移送检察机关反贪、渎检部门立案侦查；第四，对国有资产或公共利益受到侵害，行政监管部门不行使或怠于行使监管职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，通过督促起诉方式，督促有关方面依法提起民事诉讼。

（二）在充分调研基础上，惠阳区院将危害国家利益、公共利益和不特定多数人合法权益等党委重点工作和涉及群众切身利益的热点问题作为监督方向开展工作，并通过“两法衔接”信息共享平台、开展类案监督、内部挖潜发现案件、调查走访等全方位、多角度拓展案源。

一是找准突破，从行政机关报送的材料中挖掘监督题材。有效利用“两法衔接平台”，先后对环保局、行政执法局和国土局报送的部分行政执法报表进行调研，从中发现了一些有价值的监督线索。如通过审查环保局2013-2014年行政执法报表，发现存在行政处罚落实不到位、移送法院强制执行未实时跟进、选择性执法的情形，目前，正在统计不规范执法件数、类型，已经形成监督线索，准备对其进行立案监督。

二是通过调查走访发现监督线索。惠阳区院通过走访基层组织、相关职能部门和行业协会等，掌握了区域内存在的一些热点问题，获取了一些有价值的监督题材。如在办理秋长街道办被偷到垃圾一案过程中，民行部门为进一步了解案情，在主管领导的带领下深入垃圾现场进行调查，固定证据材料，发现确实存在偷到垃圾的情形，且相关行政部门存在查处方式单一、查处不及时、固定证据意识不强、处罚力度小等问题，故将其作为行政违法行为检察监督案件开展监督，向行政执法局发出改进工作的检察建议并向秋长街道办发出督促起诉的检察建议。

三是以点带面，通过发现的个案线索开展类案监督。个案主要是解决局部的问题，类案监督能够触及普遍性的行政违法问题，拓展监督范围，提高监督实效，扩大社会影响。如惠阳区院对区域内生活用水二次供水开展类案监督，取得一定的成效。今年年初，惠阳区院接到群众反映，其居住的小区生活用水二次供水设施多年未进行清洗、未按照规定进行水质检测，存在饮用水安全隐患。对此，惠阳区院检察长亲自了解具体诉求，指示民行部门开展一次专项行政检察监督。经审查，卫生与计划生育局在开展二次供水监督监测工作过程中存在怠于履行职责、执行监管职责不规范、档案管理不完善等问题，惠阳区院遂向卫生与计划生育局发出督促履职的检察建议，督促卫生部门对此类违法行为进行集中整治，有力推进饮用水安全监管工作的开展。

三、存在的主要问题

一是法律规定的缺失制约行政检察的全面深入开展。检察机关对行政违法行为进行监督，主要依据源自宪法的原则性规定，单行法中规定检察机关监督行政违法行为的领域仅有四类，即对看守所监管活动的监督、对监狱执行活动的监督、对警察执行职务的监督和对公安机关办理治安案件的监督。“法无授权不可为”，亟需法律制度的修改完善。

二是行政检察监督线索来源较为局限。行政检察监督的对象是行政不作为、乱作为损害国家利益、社会公共利益或不特定相对人合法权益而无其他救济途径的情形，是在局部开展的探索性实践，其影响力和公众知悉程度不如检察机关的其他传统职能，试点工作公众参与程度不高，使行政检察监督的案件来源受到进一步的制约。

三是检察机关主要职能部门权力配套机制尚不完善。民事行政检察部门提出的监督意见仅是一种程序动议，是否采纳最终由被监督部门决定，监督意见缺乏刚性。而每一宗行政检察监督案件均是名符其实的“硬骨头”，行政机关或无力解决，或根本不想解决，相关保障措施的缺乏致使难以通过监督促使行政违法的最终解决，特别是对于职务犯罪侦查部门或纪检监察部门无法介入的案件，监督力度明显不足。

四是行政部门据以开展行政行为的法律、法规、部门规章、地方性法规、内部规定等文件繁多，存在执行标准不一，甚至相互“打架”的问题。其引发的结果就是行政部门难以执行具体行政行为，导致行政部门干脆不做事或者相互“踢皮球”。比如《惠州市城镇生活饮用水二次供水管理办法》第九条规定，二次供水设施竣工时，由供水行政主管部门会同同级卫生、房管、质监等相关部门和供水企业进行专项验收，这里存在供水行政主管部门不明确，而且与《广东省城市供水管理规定》第十二条规定建设行政主管部门应当组织有关部门和供水企业进行验收相冲突的问题。

四、意见和建议

一是加强行政检察监督制度的顶层设计。要以全面深化司法体制改革为契机，在法律层面确立检察机关对行政行为的监督权。在检察院组织法及相关法律对此未作规定之前，建议由上级党委政府出台政策性文件，强化检察机关对行政违法行为的监督。上级检察院要继续推进试点工作的规范化，制定相应的规范性文件，明确行政检察监督的案件来源、具体范围、监督方式、保障措施等。建议从宽把握履行职责中发现的内涵，当前对行政违法行为进行监督的案源偏少，检察机关可将民行部门自行发现、其他检察部门办理具体工作中发现、通过媒体揭露中发现等一并纳入履行职责中发现。

二是加强行政违法检察监督工作的宣传力度。加强民行与派驻检察室、控告申诉等部门的协作，开展行政检察宣传工作；通过及时发布、报道成功办理的典型案例，使公众对行政检察有进一步的认识；依托行业协会和展览会平台进一步宣传行政检察业务。通过多层次的宣传，使人民群众了解和支持行政检察工作，拓宽行政检察监督途径。建议明确实行法律监督的范围，从法律监督的本质出发，将监督范围明确至具体行政行为及抽象行政行为。

三是充分发挥行政监察的配合推动作用。建议行政监察部门将落实检察建议等监督意见的情况作为行政效能考核的依据之一，督促行政机关认真落实监督意见，检察机关也应建立与行政监察部门的衔接机制，加强问责以强化监督效果。在具体监督方式上，可通过发出督促履职、纠正违法行为、督促起诉、支持起诉、改进工作的检察建议进行监督，并要求行政部门严格依法行政。

四是完善“两法衔接”工作机制。健全完善行政执法与刑事司法衔接工作机制，推动行政检察职能部门共享“两法衔接”信息平台，行政机关应及时向检察机关报送行政复议、行政诉讼、非诉行政执行及涉及国家利益、公共利益和不特定多数人合法权益行政案件等材料，拓宽检察机关对行政行为的知情权，强化对行政权运行的监督制约。