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附条件不起诉自由裁量权监督制约机制的完善
2018-09-05 点击次数
附条件不起诉自由裁量权监督制约机制的完善 郑雪丽 列宁曾说过，只有对法律的实行加以监督，对不执行法律的加以惩办，才能保证法律的实行。可见，制定完善的监督制约机制是附条件不起诉自由裁量权的正确行使的重要制度保证。然而，应该如何制定制约监督机制，方能使其不显得过于微弱以致不足以抑制检察官裁量权的滥用，造成法律尊严和被告人权益的损害；也不使其显得过于严格，以至于削弱检察机关的独立性，违法法律授予检察自由裁量权的初衷？我国附条件不起诉制约监督机制的完善既要立足于我国的实际情况，参考酌情不起诉制度的监督制约机制和地方实践经验，借鉴国内外先进理念和制度，切实加强内外监督力度，确保实现附条件不起诉制度的立法宗旨，达到分权与制衡的优化统一。 一、事前征得犯罪嫌疑人同意 检察官不能受社会声音摆布，但也不能无视社会的声音，尤其是应重视不予追诉的声音。检察机关在作出附条件不起诉决定前，应该以书面形式征询犯罪嫌疑人及其法定代理人意见，收到同意的回执后，方举行听证会。笔者认为，之所以要在事前征得犯罪嫌疑人的同意，其理由在于：首先，附条件不起诉直接作用主体是犯罪嫌疑人，作为决定的最大利害方，犯罪嫌疑人有权行使知悉权、表达权和选择权，以最大限度维护自身权益，按照自己的意志选择符合自己意愿的道路。我们不能排除现实生活中有些人宁愿接受法院的审判也不同意适用对自己有利的附条件不起诉。因此，要充分听取犯罪嫌疑人的意见，尊重他的选择，保障犯罪嫌疑人的人权。其次，事后的救济权虽然也能起到制约监督作用，但是却难以弥补已造成的损失和浪费。相反，将救济权换成事前的同意权，不仅体现了对犯罪嫌疑人的重视，强调了其重要性，同时也提高了效率，减少了因救济权的使用致使决定被推翻而导致的司法资源的浪费和程序推进的不必要。并且，这种改变不但没有削弱其制约效果，反而增添了许多好处。例如可以直接参与决定附条件不起诉的启动与否，促使检察机关能动地与犯罪嫌疑人进行沟通，交流，可以参入了犯罪嫌疑人的意见和建议，增加了更多让检察机关了解犯罪嫌疑人的机会，更直面的感受犯罪嫌疑人的悔过等主观想法，更全方面地评价犯罪嫌疑人，从而作出的决定会更加科学、有说服力；而且，为了说服犯罪嫌疑人，检察机关在征求犯罪嫌疑人意见前，必须作足准备，证据充分，理据合理，促使检察机关更严格要求自己，注更多精力于其中，这个过程也是实现检察机关自我监督的一种方式。而这种努力在遭到否定后，所浪费的精力和时间相比事后救济会少很多。 二、附条件不起诉决定的听证会 我国最高检《人民检察院办理不起诉案件质量的标准（试行）》中从程序上规定了对作出不起诉处理的案件要求进行公共审查，即所谓的听证制度。具体到附条件不起诉案件上，对于附条件不起诉决定是否合理性、合法性、科学性，制度应该引入相关的听证会制度，作为决定前的必经程序。检察机关在征得嫌疑人同意后，作出适用决定前，应该负责组织策划一场听证会。参与人员由相关利害关系人组成，包括公安机关承办人、被告人及其法定代理人、犯罪嫌疑人及其法定代理人、人民监督员。由主办检察机关主持。其主要流程为：公安机关陈述调查结果和法律意见——检察机关陈述理由和事实——被害人发表意见——犯罪嫌疑人最后陈述——检察机关作出是否起诉的决定。期间，检察机关书记员负责做会议记录，并由会议参与人核实签名。笔者认为，举行听证会的意义在于，通过全面听取各方意见，促使各方了解案件情况和相关法律法规，达成一致意见，形成统一认识。此外，与会方全程参与检察机关作出决定的程序，充分行使了知情权、参与权、表达权和监督权，从而增强了检察机关工作的透明度，保障了决定的科学性和民主性，使得决策更容易获得当事人的认同和支持，防止了裁量权的滥用，维护了检察机关公正执法、依法办案的司法形象，避免一些不必要的复议和申诉，提高了司法效率。 三、检察机关内部主动制约监督 （一）制定实施细则，明确承办组织 法定不起诉是由检察长决定的，酌情不起诉由检察委员会决定，而存疑不起诉由检察委员会决定，那么附条件不起诉决定由谁负责呢？附条件不起诉只是笼统地规定由检察机关负责，至于具体该有哪个部门负责，没有详述。司法解释也没有明确规定。笔者认为由检察委员会行使这个自由裁量权。作为本应该起诉的案件，由于司法理念和刑事政策的考虑而作出的特殊处理，应该秉承严谨的工作态度，以小组形式进行讨论论证，最大限度地使结果客观民主。所以，在法律尚未具体规定前，检察机关内部应该制定相关的实施细则，明确承办组织，避免相互推诿、影响附条件不起诉的实施。 （二）加强教育，提升检察官职业素质 作为自由裁量权直接行使主体，检察官的自身素质直接影响到不起诉决定的公平公正。如果检察官没有扎实的专业知识和厚重的社会责任感，没有正确的法制观念作支撑，那么就无法做出合法、合理、合情的裁量决定。所以，我们应该重点提高检察官的整体素质，提高他们精神文明水平和法学职业素质。例如，充分发挥考核机制的作用。结合公务员考核制度，完善检察官的考核机制。通过办案质量、工作纪律、执法作风等内容的分数高低来判断办案人员的水平，督促办案人员依法、规范办案。又例如，注重奖惩机制。书面明确奖惩的具体标准，促使案件承办人积极以标准严格要求自己，自我加压，努力提升自身业务水平，增强责任意识，严格规范办案程序，自觉抵触人情案、关系案和金钱案，不断提高案件的质量。要奖惩分明，大力宣传先进事迹和人物，严惩违法执法行为，通过实例让检察机关更加知悉自身的职业准则。总而言之，为了更好地行使决定自由裁量权，必须要从检察官自身素质的提高出发，加强考核，督促检察官自觉严格要求自己，提升自我职业素质，增强自律意识，加强自我反省，形成检察官自我监督为主，外部监督为辅的监督制约机制。 （三）举证责任落实到位，注重分析说理 公诉部门作出的附条件不起诉决定意见，应该建立在以事实为依据，法律为准绳的基础上，有充分的证据和有力的论证。意见提交检察委员会审核时，检察委员会应着重从使用附条件不起诉的条件、案件的情节轻重、危害程度、犯罪嫌疑人的悔罪表现、被害人及社会公众的反响等方面审查。因为在证据收集和审查上，检察机关有程序上的优势，可以阅读所有的起诉材料，获取关于犯罪嫌疑人大量信息，并在这些材料中收集充分的证据以支持自己的附条件不起诉决定。这个过程里，检察官作为国家公诉机关，从应然的角度来看，他具备了专业的法律知识和丰富法律理念，对法条的解读和设定目的有准确的理解，能够以客观的角度，最充分地考量法益的轻重，选择出最符合犯罪嫌疑人的追责方式。他们的理由相对于其他关系方来说，是最全面、充足、科学的。所以，以检察机关作为附条件不起诉程序启动的举证责任方，是最好的选择。再者，，决定自由裁量权由检察机关行使，理应由他对自己裁量决定作出充分的理由，方能服众。将举证责任推卸给任何私权利一方，都可能使得决定掺杂个人主观因素，会引起另一方的怀疑和不满。只有中立的、具有公信力的第三方承担举证，才能减少猜测，让彼此相信。 （四）加强上级检察机关对下级的监督 在附条件不起诉制度中，上级机关的监督总是表现出一定的被动性，这显然不符合现代司法理念中的能动司法理念的继承与弘扬。笔者认为，应该建立审查备案机制，由下级机关将不起诉决定书及案件审结报告报送上级检察机关审查备案，上级机关认为决定有误的，可以撤销原决定，并指令下级检察机关提起公诉。上级对下级的监督，是其权力范围内的职责，这种以公权力做后盾的监督力量比私权利的救济更有震慑力，更能促使上级机关主动得进行审查，督促下级不敢、不能也不会逾越权力的底线。此外，检察机关内部上级人员对于本职位的职能和业务更为了解，更能以专业的眼光判断下级的活动是否合法公正。尽管我国法律规定检察机关上级对下级享有监督权，但具体到每一项制度实施上，明确的在立法上将上级监督纳入监督体系内，可以起到强调作用，突出上级监督的重要性。可见，对于附条件不起诉决定，加强上级的监督力度是绝对必要且迫切的。 三、社会监督的完善 （一）人民监督员参与 人民监督员并不是一个新鲜身份，在对检察机关自侦案件的监督机制中起到非常重要作用，它已成为我国检察工作重要组成部分，具有丰富的实践经验和成熟的运行体制。例如山东省庆云检察院接受人民监督员机制作为附条件不起诉制约监督的主要内容之一。笔者建议，在检察机关作出决定前，应邀请人民监督员参与检察委员会的讨论，并让人民监督员发表关于是否适用不起诉的意见。在实践中，人民监督员按照监督程序听取办案人员案情介绍及拟处理决定的理由和依据，并与承办人走访了嫌疑人所在的学校和社区居委会、公安派出所，了解犯罪嫌疑人在学校及社区居委会的情况，并征求上述机构是否愿意协助考察帮教并实施监管。经全面、客观地了解案件事实后，人民监督员参与检察机关承办方的讨论，并提意见。人民陪审员评议后就是否采纳承办人提出的拟处理意见作出书面意见。检察机关应该保留人民陪审员的书面评议结果和法律意见，作为办案程序的其中一部分相关证据。检察机关应该将作出的书面决定复印件送达给让人民监督员，以保证人民陪审员的全面监督。若人民陪审员发现决定作出过程中存在滥用情况，有权举报、揭发。在附条件不起中引入人民监督员机制，体现了人民司法的属性，可以开拓群众力量的监督渠道，也有利于维护未成年人的合法利益。 （二）犯罪嫌疑人近亲属的参与 由于案件犯罪嫌疑人的特殊性，法律应该给予全方位的保护。作为犯罪嫌疑人的近亲属，他们是犯罪嫌疑人最亲近的人，是未成年人利益的最好维护者。立法应该给予他们同等的申诉权和审核权，多渠道监督裁量权，达到最大制约效果。 而且现阶段适用主体是未成年人，未成年人年龄心智小，自我保护能力不足，需要依靠其他成年人给予帮助。单纯依仗未成年人的法定代理人没有保障，不排除法定代理人是被害人或者对未成年人不理不睬，置未成年人的生死于不顾的。所以，基于对未成年人的宽严相济原则和“教育、感化、挽救 ”方针， 加大犯罪嫌疑人的保护力量，强大私权利以实现对公私权力的抗衡。
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