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刑事立案监督制度之简析
2018-09-05 点击次数
刑事立案监督制度之简析 张媛萍 刑事立案监督是2012年修改的刑事诉讼法赋予检察机关新的刑事诉讼法律监督职能。尽管近年来刑事立案监督数量呈逐年上涨趋势，质量也较以往有所改进，但由于刑事立案监督在制度构建和实际适用的过程中存在许多问题，使得法律监督效果不尽如人意。笔者通过立足现有法律规定，建议可通过拓宽立案监督线索来源，构建刑事立案监督调查机制，为改进和完善我国刑事立案监督制度提出粗浅的意见。 一、刑事立案监督范围 关于刑事立案监督的范围，我国学界和理论界存在不同的看法，较有代表性的两种观点如下：第一种观点认为，根据我国刑事诉讼法第111条规定，刑事立案监督的范围应作狭义的理解，也就是说只能包含应立案而不立案的情形。对于不应立案而立案的行为可采取不予批准逮捕或不予起诉等方式纠正，而不必须通过立案监督的方式进行处理。第二种观点认为，刑事立案监督应当指检察机关对侦查机关的刑事立案活动是否合法进行的法律监督，包括立案职权是否正确行使（该立案而不立案或不该立案而立案的情形）、立案程序是否合法（不依法立案的情形）。 笔者认为，刑事立案监督，应当是人民检察院对刑事立案主体的立案活动是否合法所进行的法律监督。既包括应当依法立案而未立案的情形，也包括不应当立案而立案的情形以及行政执法机关应当移送而未移送的涉嫌犯罪的案件的监督。除了《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》中明确规定的之外，还源于刑事立案监督的司法救济功能和人权保障价值目标。 二、当前刑事立案监督遭遇的困境 （一）案件线索来源有限、渠道不畅通 目前，刑事立案监督的案件线索渠道十分有限，在一定程度上阻碍了立案监督工作的顺利开展。侦查监督部门获得立案监督案件线索的来源大体有两处，一是来源于侦查机关提请批准逮捕的案件，承办人在日常审查批准逮捕工作中，如审阅卷宗、讯问犯罪嫌疑人或询问证人时发现的立案监督线索；二是来源于群众或被害人提交给控告申诉部门的相关控告或申诉材料，控告申诉部门审查确认后再转由侦查监督部门处理。其中，控告申诉部门获得的材料可能并非案件原始治疗，而许多被害人法律知识的欠缺，也导致其不知在公安机关不予受理案件，还存在向检察院进行申诉控告的救济途径，检察机关应享有立案活动的知情权、质询权和纠正权，方能全面实现立案监督职能。而《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》仅规定了质询权和纠正权，也即检察机关有权要求公安机关说明不理由，且当公安机关提供的不立案理由不成立时，有权要求公安机关立案，但却无明文规定检察机关对侦查机关立案活动的知情权。这一立法缺失是立案监督案件线索来源不畅通的最大原因，因为立案监督线索的最大来源应当是公安机关的侦查活动工作，而作为被监督者的公安机关当然不可能自觉通报立案问题。因此，立案监督案件线索来源缺乏、渠道不畅通，是阻碍刑事立案监督工作顺利开展的一大阻碍。 （二）立案监督启动标准过高 根据2000年《人民检察院立案监督工作问题解答》第10条规定，“通知立案的条件即是刑事诉讼法规定的立案条件……人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严把握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件”。司法实践中，为提高刑事立案监督的成功率，避免因监督错误而导致考核扣分，检察机关往往在确信证据材料已满足能够“逮捕、起诉、判刑”的标准时，方启动立案监督活动。但如此一来，必将导致大量符合立案条件的线索材料被排除在立案监督范围之外，一方面使得被害人丧失了获得司法救济的权利，另一方面也易损害司法公信力并造成放纵犯罪的情况频发。 （三）监督过程中的调查权虚置 在多数情况下，立案监督的案件线索材料往往还未达到使公安机关启动立案程序的程度，检察机关就必须开展深入调查，使得立案通知书具备充分的证据基础，从而说服公安机关进行立案侦查。2010年《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第6条、第8条明确了检察机关在立案监督活动中的调查权。2012年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第554条、第555条亦进一步规定了行使调查权的主体，人民检察院控告检察部门应根据事实和法律对被害人提交的材料进行审查，并进行必要的调查；人民检察院侦查监督部门在要求公安机关说明不立案理由之前，有权进行调查核实有关证据材料。但目前却无明文规定启动调查权的条件、调查方式、调查范围和调查结果的应用等内容，运行机制的缺失使得基层办案机关无规则可循，进而导致前述法律规定的调查权虚置，在一定程度上影响了刑事立案监督的法律监督效果。 三、完善刑事立案监督机制的相关建议 （一）搭建监督工作信息平台拓宽案件线索来源 在大数据时代，守株待兔式地等待立案监督案源显然难以应对实际立案监督需求。要克服刑事立案监督线索来源不畅通、案件信息滞后等问题，应当做到以下两点： 1.必须打破信息交流障碍，构建检察机关与公安机关的刑事案件信息共享平台。2010年《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》就建立公安机关与人民检察院之间的刑事案件信息通报制度做了明确规定。故可利用大数据通过技术创新搭建刑事案件信息共享平台，使检察机关能够真正享有知情权，通过及时获取侦查机关受理及侦办案件的信息，将刑事立案监督制度真正落到实处。在具体操作层面则要注意几个问题：一是明确信息共享的范围，确保覆盖刑事案件受案、立案和破案的动态全过程；二是保证信息录入的及时性，对于刑事立案监督的案件，应当及时录入信息平台，确保后续的批捕、起诉情况信息能互通有无。 2.充分依托“两法衔接”信息共享平台，在行政执法与刑事司法的衔接过程中发挥检察机关的法律监督职能。通过监督移送涉嫌刑事犯罪案件、纠正违法行为、跟进行政执法信息的及时录入，并建立和完善行政执法机关移送立案监督线索网络，将行政执法与刑事司法工作进行无缝对接，进而拓宽检察机关发现问题并进行及时监督的线索来源。近年来，检察机关联合环境保护执法部门和食品药品监督管理局致力于“两个专项立案监督”工作并取得长足发展便是最佳例证。 （二）构建刑事立案监督中的调查权运行机制 为确保刑事立案监督的法律效果，仅在立法上明确检察机关享有调查权远远不够，应构建完善调查权的运行机制，使其真正发挥应有的功用。 1.完善调查权的启动机制。在检察机关如何启动立案监督案件调查权的问题上，存在两种截然相反的观点，第一种观点认为检察机关只有在公安机关反馈的不立案理由不成立时，才能启动调查权；而第二种观点认为在要求说明不立案理由、审查不立案理由及通知立案的各个环节都应进行必要的调查，而不是在特地节点方可启动。笔者认为，调查权应当贯穿刑事立案监督的全过程，检察机关可根据具体问题具体分析的原则自主选择启动的节点和方式。如侦查监督部门接受控告申诉部门移送的案件材料后，在向公安机关发出要求说明不立案理由前，应当侧重调查案件材料和线索的真实性，并查明案件是否归属于公安机关管辖。 2.规范调查结果的应用机制。调查结果是调查权运行机制的最终环节，也就是说，调查结果能否被应用将直接影响整个刑事立案监督的法律效果。故检察机关在完成调查工作后，应当撰写相应的调查报告，其中载明调查方式、证据资料、调查结果和最终处理意见，并将调查报告提报检察长或检委会决定。完善调查结果的应用机制，一方面将调查报告作为检察机关作出立案监督决定的依据。当调查结论可证明公安机关不立案理由不成立时，检察机关除了发出立案通知书外，还应将调查报告同时移交给公安机关。另一方面还可通过调查报告反映公安机关在立案和侦查活动中有无违法行为，若存在违法行为，应当相应地发出《检察建议》或《纠正违法通知书》等文书进行监督纠正。当然，若在调查后发现公安机关在立案和侦查工作中不存在违法行为的，也可通过调查报告说明并告知举报控告人。
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