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粤港澳大湾区建设背景下行政执法检察监督机制探讨
2018-09-05 点击次数
粤港澳大湾区建设背景下行政执法检察监督机制探讨 ——以推进政府职能转变为视角 黄 力 [关键词] 粤港澳大湾区 政府职能转变 行政执法检察监督 [摘 要] 粤港澳大湾区建设写入2017年《政府工作报告》，上升为国家战略，或将迎来行政执法领域的多项创新改革。在此背景下，检察机关如何督促和帮助政府职能按照法律和政策切实转变，为政府完成社会管理任务和依法履行职责提供公正、有效的法律保障是一个全新的课题。行政执法检察监督是深化检察机关作为法律监督机关的一项新职责，本文从行政执法检察监督的意义出发，对行政执法检察监督工作服务保障粤港澳大湾区建设的实施路径进行思考。 2017年3月5日召开的十二届全国人大五次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位和功能。”这是首次在国家战略的高度将粤港澳大湾区整合规划。粤港澳大湾区建设是在一个主权国家内三个独立关税区深化合作的重要尝试，是中国下一步改革的试验田，在此背景下政府也将面临着新一轮的发展机遇和挑战，或将迎来整合行政执法职能、改革外商投资管理模式、探索新型行政管理架构、创新行政管理方式、优化公共服务等行政执法领域的多项创新，这就需要检察机关充分发挥职能作用，以行政执法检察监督的外部合力帮助理顺体制机制、弥补行政权自身不足、加快推进改革步伐，这也是检察机关服务和保障粤港澳大湾区建设发展的目的要求。 习近平总书记指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心”。建设法治国家、适应发展新常态都必然要求加快推进政府职能转变，而执法作为行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，行政执法改革将成为政府职能转变的重要内容，这也是行政权的一种自我完善和演进的外在表现。粤港澳大湾区是在国家层面打造中国经济“升级版”的重大战略决策，粤港澳三地将在投资、贸易、金融、综合监管等领域进行创新合作，这种新的市场体系必然对原有重审批、轻服务的政府职能和管理体制提出新的要求和挑战。为有效应对挑战，政府将探索建立与经济发展新常态相适应的行政管理体系，调整和转变政府职能的实现方式。 一、行政执法检察监督服务和保障粤港澳大湾区建设的必要性 习近平总书记指出：“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。”政府职能转变作为粤港澳大湾区建设过程中改革创新的重要内容之一，也将成为行政执法检察监督工作的重点内容。党的十八届四中全会作出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”的改革部署、全国各地检察机关开展的行政违法行为检察监督探索工作、2017年7月1日开始实施的检察机关提起公益诉讼制度等都为检察机关参与和督促政府依法行政的可行性奠定了基础。对行政违法行为进行监督是检察机关的重要职能，对粤港澳大湾区建设过程中的政府权力运行监督更显得尤为必要。 （一）行政执法检察监督是粤港澳大湾区法治建设的必要手段 粤港澳大湾区的发展离不开法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的保障，其作为中国下一步改革的试验田，标志着这一区域可能迎来新一轮的改革开放，将面临着经济体制、监管体制、行政体制改革等方面的创新，也意味着广东要建立与国际投资和贸易规则相适应的现代政府管理体制，实现政府职能的廉洁、高效。粤港澳三个行政区域虽然毗邻相依，然法治发展却各具特色，存在法律冲突。因此，检察机关要适应粤港澳大湾区建设带来的法律政策环境、市场经济环境等方面的变化，正确认识和定位在服务和保障粤港澳大湾区建设中的检察职能，要以为竞争中立的经济体制提供一个良好的法治环境作为检察监督的核心价值，而良好的法治环境需要对直接关系到行政相对人实际利益的行政执法行为进行有效监督。检察机关作为法律监督机关，通过确认、保护、监督、制约等功能，督促和帮助政府职能按照法律和政策切实转变，为政府部门完成社会管理任务和依法履行职责提供公正、有效的法律保障。 （二）行政执法检察监督是营造法治化营商环境的必然要求 根据十八届三中全会精神，全面深化改革的总目标之一是构建法治化营商环境。打造粤港澳大湾区的世界级城市群，势必有相应的世界级非公有制企业、民营品牌做先锋，开展经济、文化、社会等领域的广泛交流。而非公有制经济也一直是珠三角地区最活跃的市场主体，是广东经济发展的重要力量，近年来，广东省检察机关也加大了对非公有制经济的法治保障，出台了《广东省人民检察院关于依法保障和促进非公有制经济健康发展的实施意见》，为非公有制企业营造安定的营商环境。粤港澳大湾区的建设离不开国际高标准推进统一开放、竞争有序的市场建设体系，自治程度日趋变高的市场将要求行政主体正确把握市场主导与政府主导之间平衡点，依法保障区域竞争公平性，最大限度地保护各类要素在资源配置中的权益。政府部门在具体落实改革任务过程中的行政行为，诸如政府信息公开、行政审批待查、工商登记审查等行政纠纷案件，均有可能涉及争议甚至引发诉讼，检察机关必须充分发挥行政执法检察监督的职能优势，成为粤港澳大湾区公平竞争市场环境的坚定维护者，为粤港澳大湾区营造法治化、国际化和市场化的营商环境提供法律保障。 （三）行政执法检察监督是防止行政体制改革引发行政权过度膨胀的有效举措 政府职能转变作为保障粤港澳大湾区建设的重要内容之一，其核心在于简政放权。而行政权不仅具有授权性和强大性，还具有天然的扩张性，属于容易被滥用、容易伤害公民权益的权力。过度扩张膨胀的行政权若不设置监督予以规范，滥用职权、违法行政、执法不作为等失范现象将造成对行政法律秩序的冲击和对各类平等主体权利自由的侵害。从权力制约理论的角度出发，行政权的天然扩张性必然要求政府的职能转变不仅需要行政主体树立大局意识和全局观念，也需要加强检察机关介入行政执法权的监督，使检察监督作为外部力量支撑、推动转变，以防止行政权偏离了授权性而将其强大性而日渐膨胀。特别是在广州南沙、深圳前海和珠海横琴三个自贸实验区中，政府主要职能由事前审批向事中、事后监管和处罚转移，如果行政主体把握不好国家法律和政策的关系、权力的边界，必然导致行政执法对清单之外特殊情况的忽视等侵犯行政相对人权利的情况发生，检察机关有必要通过行政执法检察监督完善行政主体的监管和处罚机制，巩固自贸实验区公平正义的执法司法环境。 二、粤港澳大湾区建设过程中开展行政执法检察监督难点预判 （一）多重战略机遇叠加为行政执法检察监督带来新视野 粤港澳大湾区从区域经济合作上升到全方位对外开放的国家战略，寄望于打造“中国模式”的国际一流湾区和世界级城市群，以深化港澳与内地融合，促进港澳长期繁荣稳定，带动泛珠三角区域发展，形成北有京津冀一体化、中有长江经济带、南有粤港澳大湾区的区域经济发展新格局。同时，粤港澳大湾区以其海上丝绸之路起点之一的地区位置及经济、历史文化等方面优势，将成为“一带一路”的中心和重要支撑区，成为连接21世纪海上丝绸之路沿线国家的重要纽带，“一带一路”也为粤港澳大湾区建设提供了叠加优势。此外，粤港澳大湾区与广东自贸区的建设都是国家重要的战略举措，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》中提出：“要推进深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大粤港澳合作平台开发建设，充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作的试验示范和引领带动作用。”自贸区行政执法体制机制创新，将通过投资贸易便利化、自由化、金融创新、服务业开放带动粤港澳大湾区开放水平，进一步提升资源优化配置、提升一体化发展水平，实现二者之间的联动发展，对于深化粤港澳合作具有重要意义。因此，在粤港澳大湾区开展行政执法检察监督，应当服务于国家重大发展战略，检察机关的监督视野和职责定位要赋予新的内涵。检察监督的方式不允许悖于国家发展战略，应当在严格依照法律规定的基础上服务于国家发展战略，这对检察机关的监督理念、监督能力提出了更大的挑战。 （二）监督要素的变化对行政执法检察监督提出新挑战 粤港澳大湾区是“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”的格局，三地在政治制度、法律体系、行政体系都各具特色，其发展规划的核心是区域协同创新，在建设发展过程中很多先试先行的创新实践和法律政策的不同步及改革创新需要突破法律法规等问题都将给检察机关开展行政执法监督带来新的挑战。以广东自贸区为例，国家以暂停或调整实施有关法律法规的方式为自贸实验区改革开放先试先行，以此平衡改革创新需要和全国法制统一之间的矛盾，但先试先行是逐步摸索经验、制定法律规范的动态过程，这就不可避免地造成了监督依据复杂多变的情况，如形式上既有国内法，又有国际法，甚至还有相关国际惯例及双边、多变协议，内容上可能更多地涉及到贸易、金融、税收等方面的法律规定，法律规范的拓宽无疑会带来检察执法监督领域的拓展。此外，监督的领域范畴拓展也为检察监督带来新挑战。粤港澳大湾区推动了粤港澳三地在经贸、金融、生态环保、知识产权等方面的深度融合，融合过程甚至会产生诸如融资租赁等新兴行业，而立法的滞后性或带来司法调整的真空地带，检察机关则需要克服法律法规不健全、行政机关政策文件起主导作用、行政执法上位法依据不足等多重困难和监督经验的不足，这些都对行政执法检察监督工作提出了更高要求。 （三）国际化营商环境的建设给检察监督人才提出了新要求 粤港澳大湾区的确立不仅给政府职能转变带来了挑战，也对检察干警履行检察监督职能在监督理念与国际贸易规则、国际法、国家政策掌握及执法监督能力等方面提出新的要求。在政府管理模式转变情形下，如何为粤港澳大湾区建设提供有效法律服务和保障是个全新课题，如何进行这方面的探索，没有现成经验可循，需要我们长期实践。特别是毗邻港澳地区及自贸区的检察机关，还需求既懂法律又懂金融、熟悉外贸的高端法律人才。鉴于我国开展行政执法检察监督工作尚未有完全成熟的经验，有必要结合粤港澳三地经济制度、法律体系和行政体系的客观差异，坚持以执法专业分类的思路，未雨绸缪、科学合理配备各类专职检察官职位，引进、配备、培养一批精通行政法、具有国际视野的专门人才，努力打造专业化的检察办案组织，为检察服务和保障粤港澳大湾区建设提供人才保障。 三、行政执法检察监督服务和保障粤港澳大湾区建设的路径 （一）构建我国行政执法检察监督制度的法律基础 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”为行政违法行为检察监督提供了政策依据。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，明确将检察机关提起公益诉讼写入两部法律，标志着检察机关提起公益诉讼制度的正式确立，为开展行政公益诉讼提供了法律依据。目前，《宪法》明确人民检察院是我国的法律监督机关，《人民检察院组织法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等相关法律也为检察院行使法律监督权作了规定表述，但就检察机关行使行政执法监督权方面的规定表述还不够具体、系统，也没有相关方面的司法解释或指导方面，在法律依据不完善的前提下，各地检察机关进行了有益探索，但在司法实践中仍存在争议。鉴于当前行政执法检察监督制度的法律规定过于笼统原则、监督依据效力不足，建议修改《人民检察院组织法》，并由最高人民检察院会同相关部门及时出台指导方案，明确行政执法检察监督的性质、对象、范围、程序和方式等，赋予检察机关为履行监督职责应享有对行政执法行为进行调查核实、提出意见建议的权力，规定行政机关有接受检察监督的义务及违反义务应承担的法律责任，构建我国行政执法检察监督制度的法律基础，保障行政执法检察监督的实效运行。 （二）检察机关监督行政行为应当遵循的基本原则 1.职权法定原则。依法治国的基本原则是权力必须依法行使，行政检察权也不例外，应当在宪法、法律规定的范围内行使权力。检察机关的行政执法检察活动必须严格按照法律规定的范围、对象、条件、程序和方式进行。检察监督权属于内生型权力，是基于权力制衡准则下对司法审判权、行政执法权的一种公权力，但不代表比二者更具有优越性，其三者之间在一元分立的宪政体制是平等的。因此，行政执法监督权的行使必须遵循职权法定、依法监督的原则，不能因越权解释法律进行自我授权而严重干预行政权的实施，使之失去监督的正当性。 2.谦抑原则。也称必要性原则。美国知名法学家博登海默曾说过：“一项宪法制度之所以成功，就在于它成功地在专断的权力一端与受限制的权力一端之间达到平衡并维持了这种平衡。”行政执法检察监督权作为一种公权力，检察机关在监督行政主体时就必须保持必要的理性和谦抑性，严格把握公共利益的界限，充分尊重行政机关的能动性和自由裁量权，以寻求法律监督必要性与行政管理秩序稳定性之间的平衡。粤港澳大湾区作为改革开放的前沿，特别是在广东自贸实验区，行政机关被赋予了更多的自由裁量权，检察机关开展行政执法监督的目的是为了服务和保障区内的经济和效率，并非对行政权实施全方位的监控，因此对如何处理好依法监督与改革创新之间的关系进行考量，稳妥把握办案尺度，在监督方式的选择上选择有利于保障行政管理经济和效率的方式开展。行政执法检察监督的价值追求是保护国家利益和社会公共利益，这与行政权实现效率、秩序的价值追求是一致的。所以在设立行政执法监督制度时，应当明确监督范围以保护公益为必要，监督的对象主要是违法行政行为。换言之，检察机关开展行政执法检察监督是有限监督，而非实施全面的监督，应当把握公益主导原则，不得随意扩张而影响行政执法能动性的发挥，造成不当干预。 3.事后监督与事中监督相结合原则。即事后纠正监督与事中预防性监督相结合。如前所述，行政执法检察监督活动必须遵循必要性原则，这也体现了行政执法检察监督的被动性。行政行为政策性、专业性强，为保障行政管理秩序的正常运行，检察机关应当尊重行政机关的自由裁量权和能动性，遵循事后监督为主的一般性原则。但同时，粤港澳大湾区建设的背景下，行政执法体制机制将面临诸多改革创新之举，特别是在知识产权、融资租赁、保理、跨境电商等特殊监管领域将有更多的创新性行政执法，这些也将纳入检察监督的范畴。针对粤港澳三地深度融合过程中产生的新兴产业、新兴业态、新型投资模式和新型经营管理模式等新变化，检察机关应当遵循事后监督向事后纠正性监督与事中预防性监督相结合的原则，尝试与行政执法主体建立信息共享和无缝对接机制，适当提前监督节点，及时对行政主体提出完善制度的意见和建议，以提供行政执法效能、减少执法瑕疵。 4.服务与监督并重原则。根据前文论述，检察机关在粤港澳大湾区建设过程中开展行政执法监督的目的是为了服务和保障湾区的经济和效率，这就要求行政执法检察监督工作应当坚持服务与监督并重、更加加注重服务的角色定位，以服务发展大局为中心，稳妥把握办案尺度，正确处理自由和秩序的关系，强化督促履职、犯罪预防等方式服务和保护经济的顺畅自由发展。特别是在自贸实验区内，区内的检察监督与区外传统的检察监督模式具有显着区别，检察机关应当具有国际视野，执法理念要与区内改革创新、自由开放的思想相适应，才能为区内经济发展提供法律服务。 （三）完善行政违法案件线索发现机制 1.依托“两法衔接”平台畅通监督案源渠道。广东省检察机关与政府部门普遍建立了“两法衔接”信息共享平台。两法衔接是为确保涉嫌犯罪案件及时移送司法机关处理，在行政执法机关、公安机关、检察机关之间建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制。随着检察职能的延伸，该平台也成为行政执法检察监督发现案源线索的重要渠道。检察机关可依托“两法衔接”信息共享平台形成行政执法信息库，通过审查录入信息、走访督查、受理群众举报、开展专项活动的方式，对执法信息进行归纳、甄别、梳理，有效监督依法行政、履职履责。在粤港澳大湾区建设的背景下，“两法衔接”机制又被赋予了新的内涵，是促进政府职能转变、体现政府诚信和执法公信力、构建社会诚信体系建设、营造法治化营商环境的保障手段。 2.建立检察机关适当提前介入机制。相比其他大陆法系国家对行政行为过程进行监督的方式，我国检察监督一直遵循事后监督的原则，事前和事中监督开展的少，导致检察监督一定程度上存在滞后性的特征，无法达到预期监督效果。一方面，可探索建立行政执法检察监督对重大案件提前介入机制，检察机关对社会影响重大案件可依法主动介入进行监督，也可以应行政机关之邀介入监督并提出合理化建议，预防行政违法行为的发生。另一方面，可探索建立重大案件提前听证制度。听证制度发端于西方， 最早可追溯到英国的自然公正原则，其精髓在于用一种形式正义来保障实质正义，即行政机关在作出对利害关系人不利决定时，听取利害关系人的意见，用程序正义保障结果公正。检察机关开展行政执法检察监督活动引入听证程序，是遵循谦抑性原则、尊重行政权能动性和自由裁量的表现，也是为保证对案件线索研判的正确性，有效避免了检察机关在未与相关行政机关充分沟通之前直接实施监督手段产生的对抗性，听证程序还可以引入专家听证，提高监督的专业性和精准性。 （四）开展行政执法检察监督方式的合理选择 粤港澳大湾区三地的法律体系不一样，在开展行政执法检察监督过程中还要充分借鉴香港、澳门对行政部门开展执法监督的先进经验，采用国内检察机关运用成熟且普遍推广的监督方式，达到服务和保障粤港澳大湾区建设发展的目标。 1.检察建议。这里的检察建议指的是在检察机关履职过程中，结合执法办案实际，针对行政主体作出的行政违法行为，向其发出检察建议，建议其纠正违法性、完善制度、强化内部监督制约，达到督促行政执法工作、预防和减少违法犯罪目的的一种监督方式。检察建议因其具有柔性、指导性和对抗性的特征，具有效率高、易被接受的效果而被频繁用于司法实践中。在粤港澳大湾区建设过程中，行政执法呈类型增多、涉外性增强、敏感性增强的趋势，采用检察建议的方式进行监督，既可保证行政执法的公定力和稳定性，也可实现通过行政机关内部途径达到督促纠正的目的。但司法实践中，检察建议刚性不足导致监督实效不强的情况一定程度上存在，建议检察机关在向行政机关提出检察建议时的同时，可通过上级检察机关抄送至被建议行政部门的上级主管部门，增强监督实效。 2.支持起诉。粤港澳大湾区建设使得珠三角一体化持续向深入推进，使粤港澳三地多层次、全方位地合作迈入全新阶段，为保障粤港澳协同发展更加顺畅，检察机关要充分发挥法律守护者的作用，一旦行政执法出现违法损害行政相对人的合法权益的情况出现，检察机关可支持受损害一方向法院提起诉讼，维护原被告双方的平等地位，防止行政权力对审判权的外在干预。通过支持起诉的方式促进政府行政执法规范，保护各类市场平等主体合法权益的目的，营造国际化、规范化、法治化的营商环境，这与政府在粤港澳大湾区建设背景下转变职能的价值追求是一致的。 3.公益诉讼。行政公益诉讼无论对于维护社会公共利益、公民合法权益，还是对于政治体制改革、建设法治国家都具有重要的价值和意义。?香港、澳门均建立了公益诉讼制度，我国检察机关提起公益诉讼制度经过两年试点于2017年7月1日正式确立。行政公益诉讼是指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政主体行使职权的行为违法侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家利益或者社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动。?在服务保障粤港澳三地合作过程中，检察机关开展行政公益诉讼必须将对象严格限定在对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关。根据行政公益诉讼前置程序的规定，人民检察院依法向人民法院提起诉讼之前应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政公益诉讼这种严格的司法手段增强了行政执法检察监督的刚性和实效。 （五）建立上下级检察机关一体化监督机制 粤港澳大湾区建设上升为国家战略，是实现中国梦的伟大实践，也是落实国家“一带一路”战略的重要举措。检察机关开展行政执法监督要紧跟行政执法领域的各项改革举措，加强重点难点的理论研判。针对粤港澳大湾区内的行政执法具有跨区域、跨层级、变化快的特点，可探索建立从最高人民检察院、广东省人民检察院到湾区内9个内地城市检察机关之间畅通的一体化监督渠道，以最高人民检察院的视野指导广东省检察机关在服务和配合国家各项发展战略的前提下开展行政执法检察监督，协调跨区域、跨层级的监督责任，紧跟行政执法变革实际。自贸实验区作为粤港澳大湾区的核心，广东省已在区内设立了具有区域司法权的专门检察机构，与自贸行政执法实际情况相适应，这也将为行政执法检察监督服务和保障粤港澳大湾区建设提供可复制的经验。 粤港澳大湾区建设成为我国进一步推动对外开放的示范区，这是国家建立全方位对外开放格局的需要，也是粤港澳地区持续繁荣经济发展优势的需要。在改革的历史中，检察机关将以全新的执法理念和法律技术，能动运用法律方法，监督和推进政府职能转变，服务和保障粤港澳大湾区建设，积极参与法律规则的续造和新市场秩序的形成，并在此过程中与粤港澳大湾区共同改革、成长。
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