经五届10次区政府常务会议审议通过，由惠阳区人民政府印发实施的《惠州市惠阳区历史征地留用地问题处理意见》（以下简称《处理意见》），明确了解决历史征地留用地问题的要求。现对《处理意见》解读如下：

一、从解决历史问题到现实社会发展需求出发

所谓征地留用地就是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产、解决生活出路问题的建设用地。所谓历史征地留用地就是政府历史欠账的、尚未解决的留用地。为有效解决该部分留用地和满足惠阳社会发展的土地需求，惠阳区主动研究，制定出台了《处理意见》。该《处理意见》主要有两方面的必要性：一是上级工作要求。2015年7月23日，省基层治理领导小组印发了《印发<关于集中开展农村土地突出问题三项治理工作方案>的通知》（粤委基层治理领导小组〔2015〕2号），要求集中三年时间对全省农村土地突出问题开展整治，特别是对征地留用地历史遗 留问题开展全面整治，要逐步落实历史欠账的村民留用地。

     2016年5月3日，省政府办公厅印发了《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号），对解决征地留用地安置不到位问题明确解决措施，对留用地安置、报批、开发建设和管理提出要求。二是推动全区经济发展的需要。当前惠阳面临着极好的发展机遇，但也面对众多挑战，无论机遇还是挑战，土地资源都非常关键。从我区土地管理工作的实际情况看，理顺规范征地留用地管理秩序是保障经济发展过程中用地需求的关键，制定本《处理意见》有利于摸清全区底细，尽快落实历史欠账任务；有利于优化规范管理秩序，推动解决历史遗留问题；有利于盘活全区土地资源，优化产业结构布局。同时通过规范优化留用地管理秩序，可以营造更安全、更公平、更高效的村企合作环境，利于吸引深圳东进企业或其他优质企业入驻。

制定本《处理意见》也有两个目的：一是切实保障被征地村集体或村民的合法权益。征地留用地是政府实施土地征收时为解决村集体经济组织或村民生产、生活问题，另行安排给他们的建设用地，是村集体经济组织保障经济收入、集体发展的重要基础。制定本《处理意见》就是要尊重历史、尊重事实，切实解决历史土地征收过程中承诺安排给被征地村集体或村民但又尚未落实到位的留用地。二是目前我区村集体留用地开展村企合作缺乏有效管理和实施依据，村集体自行与企业签订的合同缺乏有效的政策保障，制定本《处理意见》就是为下来我区实施村企合作清理整治和规范合作流程提供政策依据。

二、从历史征地留用地的认定到留用地的开发建设进行研究

《处理意见》制定的总体思路是，本着尊重历史、实事求是的原则，从保障被征地农村集体经济组织合法权益最大化出发，坚持多种解决措施相结合的办法，逐步理顺历史欠账问题，进一步规范征地留用地的开发建设程序，推动征地留用地村企合作规范化、法治化。

《处理意见》总共十五条，从结构上和内容上可分成两大部分，前九条主要是对历史征地留用地欠账问题如何解决给出思路和办法，后六条主要是对征地留用地（特指国有留用地）的转让程序给出具体的操作办法。

第一部分前五条内容，明确了历史征地留用地的定义，规定了哪个阶段、什么情况下的历史征地留用地才能纳入本《处理意见》给予解决，对历史征地留用地如何进行认定明确了具体的操作流程。在认定过程中，对于因历史政策原因造成土地征收过程中，部分没有明确属于征地留用地的也给出了解决办法，最大程度上保障了被征地农村集体经济组织的权益。

第一部分后四条内容，一方面明确了历史征地留用地的解决措施，主要有四种措施：一是按规划功能办理集体建设用地手续给予解决；二是按规划功能办理国有建设用地手续给予解决；三是以折算货币补偿的方式给予解决；四是以物业置换的方式给予解决。这里有两个问题需要重点明确：一是按规划功能办理集体建设用地手续的留用地，该部分留用地使用权的出让、转让、出租，应通过农村产权流转管理服务平台公开交易（含公开招标、公开拍卖、公开挂牌等），但是该平台是设置在乡镇一级的，也就是农村集体“三资”管理服务平台。二是按规划功能办理国有建设用地手续的留用地，该部分留用地使用权的出让、转让、出租，应通过农村产权流转管理服务平台公开交易（含公开招标、公开拍卖、公开挂牌等），但基于国有建设用地性质的留用地进入区一级交易平台才能实现公开交易的事实和基础，该《处理意见》明确将该平台设置在惠州市公共资源交易中心惠阳分中心。

由于惠阳在历史上实施土地征收时，上级对征地留用地并没有作出很明确的规定下，惠阳区相当一部分土地征收以后实际承诺安排给被征地农村集体经济组织的土地的比例和面积是相当大的，与现行的上级政策规定的10%或15%安置比例是有较大出入的。因此为切实解决历史欠账问题，惠阳区坚持历史有协议约定的一律给予原比例或原面积解决，但对于没有约定留用的一律不安排解决，同时对于历史征地留用地费用问题也坚持有协议约定的按协议约定执行，没有的协议约定的原则上由被征地农村集体经济组织承担解决，充分体现了惠阳区解决历史征地留用地问题的决心和魄力，为制定《处理意见》打下基础。

第二部分前两条内容是关键，其中最核心的条款就是第十一条，该条款也是出台本《处理意见》的最终目的。第十条对留用地开发建设明确了几点原则，概括来说就是：一是统一规划，集中安置；二是坚持“2.4”和“2.0”的基准容积率；三是坚持依法公开转让。第十一条规定了从农村集体经济组织提出村企合作开发建设申请到镇政府委托公开转让，再到转让如何认定为出让并签订《国有土地使用权出让合同》，最后到国土部门按规定核发不动产权证的整体操作流程，但涉及具体详细的细节问题，还需进一步根据实际操作加以完善补充。

第二部分后四条内容，明确了几种属于违规进行村企合作的类型，规定了2016年4月28日（该日期为《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》(粤府办〔2016〕30号)实施起始日）以后的征地留用地的应该执行的政策、条款和内容。同时第十三条可以说作为补充内容，实际上是非常关键的一部分，因为惠阳的土地历史问题比较复杂，多种原因导致出现《处理意见》所称的“五边地”，本《处理意见》对解决该问题也一并给出了办法和措施。

该《处理意见》从历史征地留用地的认定、比例确认、解决措施到所有征地留用地的开发建设原则、村企合作程序都做出了详细的规定，同时该《处理意见》明确指出上级如出台相关政策或相关政策调整，届时将对该《处理意见》予以调整完善。

2017年7月3日

附：《惠州市惠阳区历史征地留用地问题处理意见》