一、《惠州市惠阳区“三旧”改造实施暂行办法》的出台背景和必要性

(一)深入落实广东省“三旧”改造政策的需要

“三旧”改造是广东省特有的改造模式,是国土资源部与广东省开展部省合作,推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施,也是国土资源部给予广东的省优惠政策。2009年8月25日,广东省人民政府发布粤府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》[(2009)78号],对“三旧”改造进行了界定,并把六类土地列为“三旧”改造范围,之后省国土厅、省住建厅以及各地市陆续出台有关的配套文件,使“三旧”改造政策更加丰富和具体。特别是广东省人民政府《广东省关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知意见》(粤府[2016]96号”)以及广东省国土资源厅《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》(粤国土资规字[2018]3号)对“三旧”改造工作中涉及的入库标准、改造主体认定、确权登记、完善历史用地手续、公益性用地移交、健全监管机制与退出机制等方面的工作提出了更高的要求。但纵观目前,各部门、各地区出台文件较多,且文件内容较为分散,有些不同部门的文件关联性不强。广东省层面的文件主要是原则上的规定,有关的细节、标准、流程等方面规定不够具体,因此各地区根据自身情况所制定的政策差别较大,这也导致了“三旧”改造政策空间较大,操作过程中存在很多争议。且惠州市层面的惠府(2010)98号《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》虽然具有重要的指导意义,但时隔8年多,意见中的部分具体标准已不符合当下经济发展和旧改工作客观要求,也与广东省新出台的政策标准不一致。惠阳区亟需依据广东省最新“三旧”政策,制定体系完整、操作性强、适应本区情况的“三旧”改造实施办法,以解决目前“三旧”改造工作仍存在不确定性和障碍,促进广东省“三旧”改造政策的进一步落实。

(二)解决土地资源紧缺与经济发展需求矛盾的需要

在推进粤港澳大湾区建设的背景下,当前惠阳区面临着极好的发展机遇,但也面对众多挑战,无论机遇还是挑战,土地资源都非常关键。2018年新修订的《广东省土地利用年度计划管理办法》调整了计划指标供应方式,除基础设施和民生项目外,不再向珠三角地区直接下达新增建设用地计划指标,各地新增建设用地计划指标要靠盘活存量建设用地来获取。在新增建设用地指标缩减的情况下,惠阳区的经济发展和建设势必要盘活原有的存量建设用地,提高土地利用效率,实施“三旧”改造将是盘活存量建设用地的重要途径之一。制定《惠州市惠阳区“三旧”改造实施暂行办法》,理顺“三旧”改造的相关细节、标准和操作流程,将有利于加大“三旧”改造力度,有效盘活现有存量建设用地,提高土地利用效率,有效释放大量闲置、低效以及零散的用地。对于释放的土地可以大大解决我区在推进重点项目建设上的产业用地需求。

(三)保障公共利益、实现多方共赢,促进经济和社会全面发展的需要

实施“三旧”改造是积极响应上级政策的需要,更是一个地区经济社会发展的必然要求。制定本《惠州市惠阳区“三旧”改造实施暂行办法》有利于完善各利益主体土地增值收益共享机制,妥善处理好公共利益、“三旧”改造区域涉及的权利人、投资企业及其它利益相关者的责、权、利关系,促进经济效益、社会效益和生态效益的协同提升,保障可持续发展。还能够进一步优化全区产业结构布局,带动高效益、高产值项目落地发展。同时可以逐步化解惠阳区多年来土地历史遗留问题,有效规范土地管理秩序,加快理顺土地矛盾纠纷,较少涉土上访率,维护社会和谐稳定。而且通过改造更新可以带动城市发展、引领城市进步,提升城市形象,完善城市功能,改善人居环境,实现高质量、全方位的发展目标。

二、《惠州市惠阳区“三旧”改造实施暂行办法》的起草依据

主要包括:《中华人民共和国城乡规划法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《闲置土地处置办法》、《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》(粤府〔2009〕78号)、《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见通知》(粤府办〔2009〕122号)、《广东省关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知意见》(粤府〔2016〕96号)、广东省国土资源厅《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》(粤国土资规字[2018]3号)、《广东省人民政府委托“三旧”改造涉及土地征收审批职权实施方案》(粤国土资三旧改[2018]13号)、《关于印发“三旧”用地报批材料清单及范本的通知》(粤国土资三旧改[2018]26号)、《广东省“三旧”改造税收指引》(粤地税发[2017]68号)、《关于推进“三旧”改造促进集约节约用地的实施意见》(惠府[2010]98号)、惠州市人民政府《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法的通知》(惠府办[2017]36号)、《关于明确“三旧”改造项目涉及无偿移交15%比例公建公益性用地有关问题的通知》(惠市国土资[2018]167号)、惠州市国土资源局《关于规范惠州市“三旧”改造地块标图建库工作的通知》(惠市国土资[2018]591号)等。

三、《惠州市惠阳区“三旧”改造实施暂行办法》的重要内容解读

针对目前省市文件原则性较强、细节问题规定不够具体的情况,《惠州市惠阳区“三旧”改造实施暂行办法》根据广东省的新政策规定,结合惠阳区的操作实际,对部分重要问题进行了界定。

1、第八条至第二十条,细化了各职能部门的权责,明确改造各个阶段有关职能部门的具体工作内容,尽可能避免因职责界定不清而导致改造工作难以落实的问题;

2、第二十一至二十四条,明确了“三旧”改造的几种改造方式,规定了不同改造方式下改造主体的认定,特别是针对市场主体实施改造和旧村庄合作改造这两种较为复杂、争议性较强的改造方式进行了细化。明确了市场主体实施改造的资格确定及标准,一方面落实了粤国土资规字[2018]3号文允许“权益人”实施改造的精神,另一方面避免了因改造权益取得方式多样,导致实际工作中判断困难,对改造主体难以认定的问题;规定旧村庄合作改造的,应当通过农村产权流转管理服务平台公开选择合作方。确保在村民自治、集体资产公开交易的框架下实施旧村庄改造,有利于保障集体资产不受侵犯及村民合法权益得以落实;

3、第二十六至第三十五条,强调“三旧”改造工作应当规划先行、按计划实施,明确了专项规划和单元规划的编制标准和依据,确认单元规划具有与控制性详细规划同等的法律效力,且能够覆盖改造范围内的控制性详细规划。解决了我区控制性详细规划未全面覆盖,以及控制性详细规划无法支持改造需求的现实问题;

4、第四十一条至第四十五条,细化了“三旧”改造的申请和方案报批流程,明确在提交改造申请时需对土地和地上建筑物进行权属调查、对调查结果进行审核和公示。经审核和公示确认权属无争议的方可申请出具《建设用地规划条件》、编制和提交改造方案等。尽可能避免因权属不清导致利害关系人权益受损;

5、第五十条,明确“三旧”改造用地应当先拆除地上建筑物、附着物,并进行场地清理,在注销原有房地产权证或不动产证书后,方可申请办理供地手续。解决了改造范围内土地、地上建筑物权属复杂与不动产统一登记制度存在的冲突;

6、第六十七条至第六十八条,对于涉及安置物业的“三旧”改造项目,规定应当由改造主体按照立项投资金额的20%缴纳复建安置资金,并在《监管协议》中具体约定了复建安置资金的种类、分阶段返还方式及返还条件。确保项目的安置和顺利完成建设,避免市场主体因资金不足等客观原因导致安置物业不能落实等引发的社会问题;

7、第七十一条,规定了公建配套设施未交付有关主管部门前,改造项目原则上不得办理转让、销售和预售许可,尽可能保障公建配套设施的建设和移交;

8、第七十二条,规定办理商品房预售许可前,应当先落实安置物业的房号、面积等,并由区房产局对于被安置人已选定的安置物业进行备案,对于已备案的安置物业禁止为被安置人以外的其他主体办理备案和不动产登记等,以此保障安置物业真正落实到位,避免引发群体性事件。

附:《惠州市惠阳区“三旧”改造实施暂行办法》